תמ"א 38 – מהן העלויות האמיתיות?

פופוליזם ורדידות במקום מקצועיות והתכוננות (פורסם בעיתון "גלובס" בתאריך 9.12.07).
מאת: עדי צביקל, 09/12/07 14:26.

תוך צירוף מקרים התרחשו באותו שבוע שני אירועים: רעידת אדמה, ואישור חוק הפוטר את תושבי המרכז מתשלום 90% מהיטל ההשבחה ביישום תמ"א 38 לחיזוק מבנים. כך התקבלה החלטה מבלי להכיר בעובדות, בתום דיון רדוד ופופוליסטי ומבלי התייחסות לדחיפות הנושא ולמשמעות הטראגית של דחיית העניין. חיזוק מבנים לא ייצא לנו מזה.

ארבע רעידות אדמה שפקדו את ישראל בתוך שבועיים העלו את הנושא שוב לכותרות, ומחייבות בחינה מדוקדקת של היערכות לקראת רעידה חזקה. המחוקק לא שקט על שמריו, ובסוף נובמבר התקבל בכנסת חוק הפוטר את תושבי אזור המרכז מתשלום 90% מהיטל ההשבחה, ואת תושבי הפריפריה מזכה בפטור מלא. המדובר בפטור מהיטל השבחה שישולם לכאורה בגין אישור תמ"א 38, תוכנית המתאר הארצית שמטרתה עידוד חיזוק מבנים שקיימת סכנה שיתמוטטו על תושביהם בעת רעידת אדמה.

התכנית אושרה לפני 30 חודשים, ומאז ועד היום לא חוזק אפילו מבנה אחד מתוקף התכנית! תחזיות המומחים מדברות על רעידת אדמה חזקה במיוחד שעומדת בפתחנו. רעידת אדמה שכזו עלולה, לפי הערכת המומחים, למוטט מבנים רבים ולגרום להרס ולהרג של עשרות אלפי אנשים. אסון בסדר גודל שמדינת ישראל, על מלחמותיה, לא הכירה מאז הקמתה.

תמ"א 38 מציעה הקלות נרחבות למי שיחזק כנגד רעידת אדמה בניין שנבנה לפני 1.1.1980 (מועד בו נכנס לתוקפו תקן בנייה מחמיר יותר). ההקלות כוללות אפשרות להוסיף קומה על הגג, להרחיב דירות (עד 25 מ"ר לדירה) ולסגור קומת עמודים. דא עקא, שהטבות אלו לא תמיד מספקות כדאיות כלכלית לחזק מבנים.

יזם הבוחן כדאיות כלכלית לביצוע חיזוק צריך להתמודד עם כל דיירי הבניין, ללא יוצא מן הכלל. מו"מ מסוג זה הינו מפרך במיוחד ונתקל בהתנגדות (לעיתים לא סבירה), בסחטנות ובסרבול. לשם בחינת הכדאיות הנחתי כי המו"מ הצליח (מניסיוני לא יותר מ-10% מהמו"מ מסתיימים בהסכם).

היזם שמבקש ליזום בנייה בבניין סטנדרטי צריך להביא בחשבון את ההוצאות שלהלן:

1. עלות איתור, בדיקה ומו"מ.
2. עלות חיזוק המבנה (חיזוק יסודות, יציקת קורות קשר, לעיתים בניית עמודים נוספים).
3. בניית מעלית.
4. שיפוץ לובי הכניסה.
5. שיפוץ חזיתות המבנה (לעיתים החלפת מסגרות, תריסים וחלונות).
6. בניית תוספת ליח"ד (לפי מו"מ ועד 25 מ"ר ליח"ד, ולעיתים תוספת ממ"דים).
7. שיפוץ חדר המדרגות (לעיתים בנייתו מחדש בשל תוספת מעלית).
8. שיפוץ הגינה ופיתוחה.
9. בניית והסדרת חניות (לעיתים כרוך בבניית מרתף או מתקני חניה מכאניים שעלותם יקרה).
10. הוצאות תכנון הכוללות:
    א. מדידת הבנייה והדירות הקיימות;
    ב. אדריכלות ורישוי, כולל תכנון מחדש של דירות קיימות והרחבתן;
    ג. קונסטרוקציה וביסוס;
    ד. אינסטלציה סניטארית. הוועדות מחייבות חוות דעת ותוכניות של מהנדס אינסטלציה;
    ה. תוכניות חשמל ולעיתים הגדלת ההספק;
    ו. תחבורה ותנועה הכולל תוכנית מהנדס תנועה בכל הנוגע לחניה ונגישות;
    ז. איכות הסביבה (קיימות דרישות לחוות דעת אקוסטית למיקום מזגנים וכיו"ב).
11. הוצאות משפטיות.
12. ערבות חוק מכר.
13. עלות מימון וליווי פיננסי.
14. תמורה נוספת במזומן או בשיפורים בדירות הקיימות.

בתמורה להוצאות הנ"ל, מקבל היזם זכות לבנות על הגג. בד"כ מעל כל דירה ניתן לבנות דירה נוספת, וכן חדר יציאה לגג. די בהוצאות אלו ובהליך הבירוקרטי הארוך והמו"מ המתיש על מנת להבריח יזמות מסוג זה. אין פלא איפה שעד כה לא חוזק אף לא מבנה אחד לפי התמ"א.

היבט המיסוי

אלא שעל כל אלו נוסף היבט המיסוי. המיסוי הצפוי בהליך זה כולל בין השאר כדלקמן:

1. מס שבח. הדיירים מוכרים למעשה ליזם את זכויות הבנייה הנוספות. מכירה זו בהתאם לחוק הקיים כפופה לתשלום מס, ואיננה פטורה (הפטור המוכר לדירת מגורים מתייחס רק למכירת כל הזכויות בדירה). בכל עסקה ידרשו הדיירים שהיזם ייקח על עצמו את מס השבח. משמעות עובדה זו הינה קריטית, שכן גילום מס השבח עלול כמעט להכפיל ההוצאות. מס השבח מחושב על שווי הזכויות. שווי הזכויות הנוספות מוערך לפי התמורה שניתנה בעבורן. התמורה שניתנה בעבורן היא כל ההוצאות שצוינו למעלה, בתוספת המס, ומכאן שיש כמעט להכפיל ההוצאות בשל נטל המס.
2. מס רכישה. היזם חייב בתשלום מס רכישה בשיעור 5% על שווי הרכישה (שוויו כעלות הבנייה בתוספת גילום המס).
3. מע"מ יזם. על היזם לשלם מע"מ על הערך המוסף אשר יקבל בגין דירות התמורה שייבנו.
4. מע"מ דיירים. על הדיירים לשלם מע"מ בגין עלויות הבנייה של התמורה שהם מקבלים בעסקה. גם כאן הפרקטיקה מלמדת שהיזם ייקח על עצמו עלות זו. גילום עלות המע"מ של הדיירים מעלה את נטל המס פעם נוספת.
5. אגרות בנייה.
6. אגרות פיתוח, בהיקף של כ-100 דולר למ"ר, משולמות לרשות המקומית.
7. היטל השבחה - 50% מעליית שווי הנכס בגין אישור תוכנית בניין עיר.

במרבית המקרים נטל המיסים מחסל כל כדאיות כלכלית, מעקר את תכלית התוכנית ומותיר אותה כאות מתה. לפיכך הוגשו הצעות חוק שעניינן מתן פטור לחלק מהמיסים הנ"ל.

כבר עתה יצוין, שאין מדברים על פטור מאגרות פיתוח, ממס רכישה או ממע"מ. הפטורים הנדונים הינם פטורים ממס שבח והיטל השבחה (והנחה באגרות הבנייה, שהינן מזעריות).

לא אלאה את הקורא בתרחישי פטור אפשריים (רבים מאוד) בכל הנוגע למס שבח. במאמר זה אדון רק בהיטל השבחה, וכבר עתה אביע דעתי כי כל הצעת הפטור, כמו הדיון שהתקיים בוועדת הפנים והגנת הסביבה בכנסת ב-20.8.2007, וכמו החקיקה שהתקבלה בסוף החודש שעבר בכנסת, מצביעים בראש ובראשונה על רדידות מקצועית ובורות. שכן, תוכנית מתאר ארצית מס' 38 איננה כפופה לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, שמכוחה גובים היטל השבחה, וזאת מאחר שהתוספת השלישית מתייחסת מעצם הגדרתה להשבחות הנובעות מתוכנית מתאר מקומית או מפורטת, ולא מתוכנית מתאר ארצית (לא נסתרו מעיני פסיקות בית המשפט המטילות חובת תשלום היטל השבחה מתוכנית מתאר ארצית מס' 18, שעניינה תחנות תדלוק, אלה שדעתי היא כי אין הדברים דומים וכי יש לאבחן את תמ"א 38 מהאמור בפס"ד אלו).

הדיון שנערך ב-20.8.2007 בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת נסב סביב הצעת חוק ממשלתית - פטור מהיטל השבחה בשל חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה. את הדיון ניהל יו"ר הוועדה, ח"כ אופיר פינס.

במהלך הדיון (שסופו אישור החוק) הוצגו לח"כ פינס הוראות התוכנית, אולם האינפורמציה שניתנה לו היתה חלקית, לא מקיפה ושטחית באופן רשלני. ניכר שלא הוצג נייר עמדה, ולא הוצגו אף הוראות התוכנית באופן בהיר. ההחלטה אם כן נלקחה ללא ידיעת כל העובדות.

במהלך הדיון הוברר באופן די חד-משמעי שההטבות שהתוכנית מציעה אינן מספקות, ולכן חיזוק מאסיבי כפי שראוי שיהיה לא יתקיים. אלא שמה שבאמת הטריד את ח"כ פינס זה הדאגה לפריפריה, או יותר נכון: "איך תראה בציבור העובדה שבת"א תתקבל הטבה דומה לזו שבבית שאן, וזאת כאשר בבית שאן הסכנה ברעידת אדמה גדולה יותר בשל קרבתה לשבר הסורי-אפריקני".

קיימת אחדות דעים כי גם בפטור מלא אין בתמ"א משום תמריץ מספיק שיאפשר חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה, ולכן מציע ח"כ פינס לפגוע במרכז כדי שייראה 'כאילו' קיימת העדפה לפריפריה. למען הפופוליזם הצרוף, מחליט ח"כ פינס להמליץ לחברים לאשר פטור חלקי (90%) לאזור המרכז.

פרוטוקול רדוד

לא הועילו כל ההסברים, שעלות הגבייה תהיה גבוהה מההיטל עצמו, שההיטל שיוטל כרוך בפרוצדורה, שתהליך הוצאת היתרים ונטל המס יוציא רבים מהבניינים שעשויים היו לקבל חיזוק ממעגל הכדאיות הכלכלית והישימות הפיזית. רק מי שיקרא את מלוא הפרוטוקול (37 עמודים, פורסם באינטרנט) יוכל להבין רדידות דיונית מה היא. כשאינך חשוף להליך קבלת החלטות, אתה נוטה חסד עם הגורמים המנהלים.

אני נזעק ומבקש למחות, לצעוק, להעיר ולעורר מחאה ציבורית. כשמאי הייתי אמור לעלוז מעצם ההחלטה להטיל היטל השבחה מזערי על תושבי המרכז. הרי מדובר ב"ים של עבודה" - שומות ועדה, שומות נגדיות ושומות מכרעות, הליך שייקח חודשים. אין בדיון ובהחלטה כל התייחסות לדחיפות העניין ולמשמעות הטראגית שעלולה להיות לכל דחייה. אין בדיון תשובות לשאלות מהותיות, וחמור מכך השאלות לא נשאלות, והחלטות מתקבלות ללא מידע בדבר עלות, זמן דחייה, הכנסות צפויות ומשמעויות.

עריכת חשבון היטל השבחה לדיירים בבית בן 20 דירות, המבקשים לחזק המבנה, מחייבת 20 שומות. לכל דירה יש מועד רכישה שונה, שטח שונה ושווי שונה (בהתייחס לשטחה, מיקומה בבניין, קומתה וכיו"ב). ברור לכל שהיטל, ככל שלא יתקבל פטור בשל העובדה שמדובר בתמ"א, יהא מזערי וניזקו העיקרי הינו בהליך הגבייה, בדחייה במימוש, בעלות הטיפול ובעומס ביורוקרטי נוסף.

חלפו שנתיים וחצי ממועד אישור התוכנית. הצעת החוק לפטור ממס שבח וממס רכישה טרם אושרה. פטור מאגרות וממע"מ לא ניתן, והיטלי השבחה (נמוכים) ישלמו באזור המרכז. מי ייתן את הדין ויסביר את השיקולים הרדודים והדיון השטחי (אגב נציג שמאי המקרקעין כלל לא הוזמן לדיון) כשתתרחש, לא עלינו, רעידת אדמה עם נפגעים רבים?

לפני שנים לא רבות טסתי לאילת, ולידי בטיסה התיישב אחד מהקבלנים הגדולים, מי שבנה אלפי יח"ד בארץ, איש מכובד, ישר ומצפוני. בעיתון שחילקו דווח על רעידת האדמה בטורקיה. אמר לי אותו קבלן, שבמידה ויתעורר בוקר אחד ויקרא בעיתון שרעידת אדמה בעוצמה דומה אירעה בארץ, הוא לא ימתין לשמוע מה קרה לפני שיתאבד. זאת, לא משום שבנה שלא בהתאם לתקן, אלא משום שברור שגם הבניינים שנבנו לפני התקן החדש לרעידות אדמה צפויים להתמוטט כמגדלי קלפים.

מהנדס עיר וקונסטרוקטור שבחן את תוספות הבנייה בלב תל אביב, אמר לי כי התוספות אינן עומדות בכוחות אופקיים, וכל רעידה צפויה פשוט "להעיף את הקומות הנוספות" לרחוב.

יש מה לעשות

יש להתעשת מיידית, וראוי לקבל החלטה אמיצה. לאפשר להוציא היתרי בנייה בהתאם לתמ"א 38 ברישוי עצמי, שיבוקר ע"י הרשויות במקביל לבנייה, ולפטור מכל מס, אגרה או היטל, תוך בחינת קריטריון אחד בלבד - האם הדיירים מקבלים בנוסף לחיזוק רק תמורות המגיעות להם לפי התמ"א, דהיינו שיפוץ המבנה והרחבת דירותיהם עד 25 מ"ר לדירה. במקרה זה אין לבדוק כלל מה קיבל היזם, ולפטור את העסקה מכל מס על מנת לעודד ולהרחיב ולזרז החיזוקים הללו. כל תוספת שתתקבל מעבר, תמוסה כחוק.

גם אוצר המדינה לא יפסיד מכך, שכן כל התמורה שיקבלו היזמים וכל הרווח שיעשו היזמים ממילא ממוסה ולא מדובר על התעשרות ללא מס. מדובר על הענקת פטור לבעלי הדירות בעסקה בדירת מגוריהם (ממילא זו המדיניות הנוהגת).

ולגבי הפריפריה, טוב יעשה ח"כ פינס, הדואג בצדק לפריפריה, אם יקים צוות חשיבה מקצועי שיחשוב כיצד להרחיב ההטבות על מנת להפוך את החיזוק בפריפריה (בה ערכי הקרקע נמוכים משמעותית) למעשי, או לחילופין לקבוע בחוק שההכנסות ממיסוי רווחי היזמים ישמשו לחיזוק בניינים בפריפריה.